■宋雅琴

2024年2月1日，財政部公布了《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），并向社會公開征求意見。該辦法是落實《深化政府采購制度改革方案》的關鍵措施，明確了政府采購在支持應用科技創新方面的政策定位，并對現有采購流程進行了靈活的優化升級。筆者認為，相較于傳統的常規政府采購，合作創新采購是一種非常規的政府采購方式，為此需要一系列根本性的制度設計。本文試圖探討《征求意見稿》的政策目標、流程管理、部門協同等亮點，并提出進一步優化的建議。

合作創新采購的需求確定

相較于傳統的政府采購，合作創新采購需要創新地確定政府采購需求。傳統政府采購的首要目的是滿足政府自身需求，但對于合作創新采購而言，整個制度設計要回答的第一個問題就是，政府采購使用財政性資金訂購和首購創新技術或產品的首要目的，是解決政府自身對創新性產品和服務的需求，還是以政府的需求為支點來撬動更大的社會技術進步。筆者認為，這兩者并不是簡單的“既要”“也要”的關系。如果著眼于政府自身的需求，那么對于該需求在政府以外的適用場景、需求規模與研發成本的邊際效用、對行業技術進步的引領作用、對外擴散效應就要適當放松，要以政府當下自身需求以及政府所提供的公共服務的需求為出發點；反之，如果著眼于該技術的行業突破性、技術擴散性、規模經濟性，就要適當放松甚至調整政府的需求方式，甚至有可能要結合新技術、新產品的應用對政府的運行體制和提供公共服務的方式進行一攬子的統籌改革。在需求管理階段，如果采取第一種策略，現有政府采購需求管理相關規定即可滿足需求，但如果采取第二種策略，那就需要：一是明確有限的財政資金，是更加集中精力用于重大技術突破的攻關，還是分散地用于各類零散創新性需求的支持。二是在確定需求優先級時，將技術研發的社會效應（如對行業技術卡點的突破、市場需求量等因素）納入評審要素。

《征求意見稿》將合作創新采購的主體原則上限制在中央和省級主管預算單位，在一定程度上解決了分散的采購人沒有能力確定其需求是否具有創新屬性的問題，但即便如此，仍然存在創新產品的實際使用者、行業技術信息掌握者之間可能存在錯位或脫節的問題。因此，在需求確認階段，除了在采購人選取專家、采購人內控管理方面適用相關規則外，還需要整個政府系統內部群策群力，進行充分的信息溝通并作出有效決策，避免形成局部有創新但整體協同不足的問題。

合作創新采購的合同管理

相比傳統的采購合同，合作創新采購是合作技術開發合同與采購合同的結合。對于傳統的政府采購而言，采購人采買的是成熟、成形的產品或服務，對采購人的履約管理能力并沒有特別高的要求。而合作創新采購則要求，采購人在訂購階段全程參與創新概念交流、研發競爭談判、研發中期談判、創新產品驗收，在首購階段要選定首購產品并管理其迭代升級。在前述過程中，采購人不僅要把控研發的進度與關鍵節點，而且還需要評估研發成本的合理性，同時還應有能力評估是否因為合同標的的技術已經由他人公開致使合同的履行沒有意義、在研發失敗的情況下評估該失敗是否是因為“無法克服的技術困難”。應該說，采購人的履約管理能力決定了合作創新采購是踏踏實實的實現初衷，還是會虎頭蛇尾、曇花一現。

在商業組織里面，對于技術開發，尤其是合作技術開發，委托人一方可以沒有自己的研發團隊，但至少要有一個了解受托方行業慣例和運作模式的項目經理，并對項目成敗負主要責任。雖然公共組織的內在運作邏輯與商業組織大相徑庭，但在合作創新采購的事宜上，兩者的基本原理是相通的。合作創新采購的組織形式要尊重這一客觀規律，專家只能起到完善信息、輔助決策的作用，但關鍵決策人的專業能力需要有所保障。

合作創新采購的預算管理

相比傳統的預付費采購，合作創新采購對政府預算管理的要求更高。合作創新采購在訂購階段具有后付費、分階段付費、或有付費、據實結算與封頂付費結合、跨年支付的特點，這些都與傳統的政府采購支付方式存在差異。

筆者認為，在預算管理和支付管理層面需要統籌協調，至少應考慮以下三方面內容：一是據實結算可能涉及審計流程或審計成本，需要納入項目總預算。二是研發費用核算的口徑需要事先約定清楚。三是涉及后付費、分階段付費、跨年支付的項目，其支付管理制度必須與預算管理制度相銜接。

合作創新采購的公平與效率

政府采購的制度設計，始終逃不開供應商選擇的公平公正與采購效率之間的平衡，而兩者結合的最好路徑就是公開。合作創新采購可能涉及大額財政資金的支付，而合作創新機會的賦予可能會實質性地影響市場主體之間的競爭格局。因此，在制度設計上應盡可能地減少政企之間、企業之間合謀或串通的機會。

《征求意見稿》在創新概念交流環節設計了“談判小組集中與所有供應商共同進行創新概念交流”的機制，有助于充分利用供應商同行之間的信息公開，減少采購人和供應商之間的信息差，為采購人決策盡量多提供一些需求側、技術側、成本側的信息。

除此之外，筆者建議，還可以考慮在以下環節加強信息披露和信息征集：一是判斷采購項目是否有必要采用合作創新方式采購，也就是判斷采購人的需求是否屬于“市場現有產品或者技術不能滿足要求，需要進行技術突破的”或“研發創新產品可以形成新范式或者新的解決方案，能夠顯著改善功能性能，明顯提高績效的”。換言之，如果市場上已經有產品或技術能滿足采購人需求的，那么采用常規政府采購方式就好，沒有必要調用合作創新采購這種非常規的采購方式。此時，為了充分調動市場主體為采購人提供充分信息的積極性，可以設計合作創新采購直接轉為常規政府采購的接口。

二是各采購人的采購需求之間是否存在全部或部分重合，即不同的采購人對市場短缺的技術或產品的采購是否指向了同一類技術或產品。在這種情況下，是讓各采購人分頭突破，還是在一定范圍內集中力量辦大事，這是合作創新采購在戰略層面需要作出的決策。

三是參與合作創新采購的供應商之間是否存在不正當的合謀。與常規政府采購“贏者通吃”的競爭機制不同，合作創新采購在訂購階段存在“并駕齊驅”的機會。可以設想一種最極端的情況，一家供應商與其他幾家供應商串通，共同參與合作創新采購，即一家主做研發創新，而其他幾家陪跑。在合作創新采購的模式下，陪跑的供應商甚至都能獲得一定程度上的研發成本補償，這對于供應商串謀的誘惑很大。為此，需要對供應商之間的關聯關系進行嚴格把控，對研發目標達成度、研發成本情況等關鍵信息進行充分披露，以判斷相關創新是否構成實質性的創新、供應商之間是否存在不正當的合謀行為，便于真正實現有效的同行監督和社會監督。

總而言之，《征求意見稿》在促進政府采購合作創新方面邁出了重要一步，但在需求確定、合同管理、預算管理和公平效率平衡等方面還有進一步完善的空間，從而提高制度設計的有效性和公正性。

（作者系北京植德律師事務所合伙人）